Una nueva generación de regulación energética

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La creación del nuevo modelo energético mexicano fue un momento tan disruptivo (con el significado positivo que los emprendedores le dan a esta palabra) que, al contar su historia, se corre el riesgo de ignorar sus facetas evolutivas. Por ejemplo, los órganos reguladores del sector llevaban años, sino décadas, de existencia y habían pasado por procesos de fortalecimiento, tanto en capacidades técnicas como en credibilidad hacia afuera.

La evolución de nuestros reguladores

La Comisión Reguladora de Energía (CRE), la más experimentada de los reguladores de actividades competitivas en el sector energético, fue creada en 1993 y oficializada en Ley en 1995, respondiendo a las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica de 1992 y a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, de 1995. En un capítulo dedicado a la CRE dentro de una publicación conjunta de la UNAM y la Secretaría de Energía (Sener), Marcelo Páramo argumenta que la participación de los privados en áreas que previamente habían estado reservadas exclusivamente al Estado (y la competencia que eso genera) hizo necesario que se creara un marco institucional autónomo y estable, aterrizado en figuras regulatorias como la CRE.

Suena reciente, pero se escribió en 1997, no en 2017.

Todavía antes de la reforma de 2013-2014, las funciones de la CRE fueron ampliadas y fortalecidas en 2008, atendiendo a críticas sobre alcances insuficientes. Las acciones incrementales de 2008 y 2013-2014, profundas como lo son, sientan un gran precedente: el avance hacia la competencia y la competitividad (aun en sectores con experiencia en ellos, como el eléctrico y el transporte y comercialización de gas natural) nunca es definitivo —siempre puede mejorarse y actualizarse.

La regulación de exploración y producción de hidrocarburos tiene una historia diferente y con un comienzo más reciente, pero apunta en la misma dirección. La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) nació en 2008-2009 bajo la lógica de ser un ‘regulador para un único regulado’, lo cual —a pesar de la autonomía que la CNH tuvo desde el principio— generó dificultades institucionales. En ese entonces hubo críticas, como Josefina Cortés enfatiza en un análisis hecho para el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) en 2013, sobre ‘sobre-regulación’; inseguridad jurídica e ineficiencia operativa para Pemex; y redundancia de atribuciones respecto de la Secretaría de Energía (Sener). Se requería una “estrategia multidimensional” para solucionar la situación, de acuerdo con el CIDAC.

El cambio requerido llegó en 2013-2014. Por una parte, la creación del nuevo modelo energético mexicano implicó generar un contexto de competencia en la industria, rompiendo con la lógica de regulador para un solo regulado. Esto hizo que muchas de las funciones y atribuciones de la CNH, que antes fueron criticadas, cobraran relevancia de inmediato. Por otra parte, la reforma dotó de nuevas atribuciones y cualidades a este regulador, que terminaron fortaleciéndola y poniéndola en el centro de la actividad de la industria petrolera mexicana.

Así como la historia de la CRE subraya la importancia de una evolución constante en la estructura regulatoria, la de la CNH enfatiza que no es lo mismo regular una industria monopólica del Estado que una competitiva, con una estructura mixta que permite la participación de capital privado, como la justificación para emitir la Ley de los Órganos Reguladores explica. (El tema de separación entre industria y Estado, además, lo cubrimos en nuestro número anterior).

El nuevo modelo energético mexicano no sólo representa un siguiente paso para reguladores previamente establecidos. Donde se necesitó, también creó instituciones. Desde la perspectiva regulatoria, esto se cristalizó en la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, que eventualmente se convirtió en Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA). Una de las virtudes de esta agencia es su competencia técnica, que resulta en un regulador altamente especializado para velar por la seguridad industrial y la protección al ambiente, dos prioridades indispensables para garantizar que la industria petrolera mexicana sea realmente responsable. Al ser la más joven de las instituciones regulatorias, no obstante, esta agencia enfrenta retos únicos, que detallamos aquí.

Pero, regresando a la perspectiva macro, la nueva estructura regulatoria del sector energético en México es transparente, clara, confiable y robusta.

La Ley fue el primer paso, sigue la implementación

Sin embargo, como nuestro recuento de la evolución regulatoria en México explica, ningún modelo regulatorio es perfecto. A medida que avanza la implementación de la reforma energética y se desarrolla la competencia entre empresas para operar en el país, el nuevo entramado institucional ha mostrado algunos puntos débiles.

Con ese punto de partida, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), recientemente presentó un reporte que explora cómo impulsar el desempeño de los reguladores energéticos en México. Si bien es cierto que el reporte enfatiza que “la CNH, la CRE y la ASEA han tenido éxito en sus funciones y facultades y han logrado una buena actuación con un creciente número de actores públicos y privados del sector”, también es cierto que hace agudas recomendaciones a la gobernanza del sector. Las más importantes las exploramos a detalle en este artículo.

Nuestra versión simplificada de las recomendaciones, a las que nos sumamos, se resume en estos conceptos básicos:

  • Simplificar y clarificar (para dar certeza jurídica y deshacerse de cargas administrativas innecesarias)
  • Unificar y coordinar (para fortalecer la acción regulatoria y, de nuevo, deshacerse de cargas administrativas innecesarias)
  • Profesionalizar para competir (Un regulador no compite, propiamente, en ningún mercado comercial. Pero sí compite por talento y, entre agencias del gobierno, por atención y recursos. Mientras más se profesionalice y especialice cada regulador, mejor preparado estará para competir en estos terrenos).
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