Por: Tommy Beaudreau
El mes pasado estuvo marcado por el séptimo aniversario de la explosión y derrame del pozo Macondo. El incidente tuvo un profundo efecto en la industria del gas y del petróleo que, desde entonces, ha destinado grandes inversiones a mejorar los programas de seguridad durante el proceso de perforación; a acelerar y aumentar la capacidad de respuesta a emergencias incluyendo los sistemas de contención bajo el mar; y a generar intercambios de información sobre seguridad de manera consistente con una cultura que sitúa, enfáticamente, a la seguridad como la prioridad.
El incidente de Macondo también llevó a reformas profundas en la regulación y vigilancia del gobierno de Estados Unidos sobre las operaciones costa-afuera de la industria del gas y petróleo. Después del accidente, la agencia encargada de la regulación petrolera costa-afuera fue duramente señalada (algunas veces injustamente) como incompetente, demasiado laxa con la industria y carente de recursos para mantener el paso con la industria que estaba creciendo y evolucionando rápidamente. Era necesario reformar para asegurar el cumplimiento de estándares de seguridad y protección al ambiente, mejorar la vigilancia y, aún más importante, re-establecer la confianza pública en las agencias reguladoras.
Mientras las reformas se materializaban, además, era esencial que el regulador continuara en funciones. La industria que opera en el mar del Golfo de México es un componente crítico en la producción de energía de Estados Unidos y un motor de la economía, tanto en la región del Golfo, como a nivel nacional. A pesar de la disrupción causada por el incidente, las agencias reguladoras necesitaban continuar otorgando permisos; realizar inspecciones de seguridad y cuidado ambiental; y producir ordenamientos inteligentes que elevaran los estándares de seguridad que la industria pudiera comprender e implementar.
México está en el proceso de ejecutar sus propias reformas y de reestructurar su regulación y vigilancia en el sector del gas y del petróleo. Durante este proceso, México también está buscando generar un balance apropiado entre, por un lado, establecer un marco regulatorio fuerte e independiente que le permita mantener la confianza pública y la licencia social de la industria para operar y, por el otro lado, evitar regulaciones que sean una carga innecesariamente onerosa que suprima oportunidades económicas críticas e interfiera con la habilidad de la industria para innovar y crecer.
Basándome en mi experiencia al ayudar a liderar a los reguladores costa-afuera de Estados Unidos en nuestro intenso proceso de reforma y reorganización —y posteriormente como agencias ya establecidas— he identificado cuatro principios para ser un regulador efectivo.
Principio 1: Independencia
Independencia y autonomía son dos componentes fundamentales para establecer la credibilidad y la autoridad del regulador. Éstas deben defenderse celosamente. Si la independencia del regulador se pierde o se pone seriamente en duda, la agencia corre el riesgo de perder la confianza y el respeto de los ciudadanos. Esto, a su vez, afecta a la industria. La confianza en el cumplimiento de altos estándares de seguridad y cuidado del medio ambiente son factores clave para mantener la licencia social para operar y buscar nuevas oportunidades.
Para proteger esta independencia, un regulador debe ser imparcial pero, al mismo tiempo, tener la capacidad para involucrar a los diferentes actores clave y partes interesadas del sector, incluyendo a la industria, comunidades locales, funcionarios públicos, organizaciones ambientalistas no gubernamentales, y otras agencias de gobierno. Mantener un registro estricto y claro de estas interacciones durante el desarrollo de las los reglamentos y los procesos de desarrollo de políticas administrativas es importante: permite demostrar que la agencia está dispuesta a escuchar todos los puntos de vista y tomar decisiones basadas en la mejor información disponible, en lugar de aceptar o dejarse influenciar por intereses políticos particulares.
Principio 2: Capacidad técnica
Las agencias gubernamentales responsables de la regulación del sector del gas y del petróleo enfrentan el gran reto de aguantarle el paso a una industria tecnológicamente sofisticada que evoluciona rápidamente. Los reguladores deben ser capaces de estar a la par de las capacidades técnicas de la industria para entender y mitigar los riesgos generados por las operaciones y asegurar el cumplimiento de las reglas con altos estándares. La capacidad técnica también es importante para asegurar que el regulador, por un potencial conservadurismo (que puede provenir, en algunos casos, de falta de entendimiento técnico), no se convierta en un obstáculo en el proceso de innovación y desarrollo tecnológico de la industria. Además, retener el talento técnico, incluyendo a los profesionales codiciados como a los ingenieros petroleros y a los geólogos, es particularmente difícil porque los órganos reguladores compiten con la industria por este personal.
Es importante que los órganos reguladores entablen relaciones sistematizadas con la industria, la academia y asociaciones profesionales, que provean información valiosa en aspectos técnicos y que permitan aprovechar a la amplia comunidad de expertos para brindar asesoría sobre tecnologías emergentes y nuevos retos en la exploración, producción y suministro de los recursos. Los reguladores también necesitan mantener una relación de cooperación constante con la comunidad internacional de reguladores a través de organismos como el Foro Internacional de Reguladores. Esto permite intercambiar información, experiencia y distintos enfoques a estos retos compartidos.
Principio 3: Comunicación y Transparencia
Una de las quejas más frecuentes en la industria del gas y del petróleo es la falta de transparencia y de oportunidades para acercarse con los reguladores en el momento de generar políticas y nuevas disposiciones. Aunque es apropiado y necesario que los reguladores encausen a la industria hacia estándares de desempeño cada vez más altos y la empujen hacia mejoras constantes en temas de seguridad y protección ambiental, también es indispensable que la industria entienda los requerimientos y realmente sea capaz de cumplir esos estándares. Muchas fallas regulatorias ocurren por falta de transparencia en el proceso de generación de nuevas reglas o por una insuficiente vinculación con la comunidad regulada y otras partes interesadas.
Por ello, es esencial que los órganos reguladores sean abiertos y transparentes con la industria, particularmente al momento de generar nuevas reglas y estándares. Foros como los talleres de trabajo y las conferencias técnicas son muy útiles para generar un diálogo genuino con la industria sobre los retos de operación y las metas de nuevas potenciales regulaciones. La incertidumbre sobre el proceso y los resultados que se obtendrán, generalmente causan más ansiedad en la industria de lo que se genera con las demandas de cumplimiento de reglas sustantivas. Aunque la independencia del regulador nunca debe comprometerse, el regulador también debe tener la suficiente confianza en sí mismo para entablar un diálogo y escuchar a la industria, al igual que a otros actores involucrados.
Una vez que el órgano regulador toma una decisión o termina de emitir una nueva regla, es importante explicar de forma clara cómo llegaron a este resultado y por qué, incluyendo las razones por las cuales algunas recomendaciones fueron rechazadas y, específicamente, cómo fueron abordadas las inquietudes. Este último paso generalmente se desatiende, pero es esencial para evitar malos entendidos y promover el cumplimiento de los nuevos estándares. En casos donde persiste la incertidumbre sobre requerimientos particulares, el regulador debe actuar rápidamente para resolver esas inquietudes y asegurar la orientación necesaria que evite malos entendidos o confusión sobre los requerimientos.
Principio 4: Liderazgo
Los líderes de agencias regulatorias deben empoderar a su personal y encontrar formas para aprovechar su experiencia y pericia técnica. Los líderes deben empujar a las agencias a ser creativas, accesibles, eficientes y apropiadamente flexibles. El liderazgo desde la industria es muy importante.
Mientras que las cargas regulatorias y los costos deben ser minimizados, la ausencia de reglas claras puede ser igualmente costosa al generar incertidumbre, riesgos legales y una potencial pérdida de la licencia social. Los líderes, tanto en el gobierno como en la industria, tienen la responsabilidad de mantener la confianza pública mientas alcanzan los grandes beneficios económicos y sociales de un desarrollo responsable del sector energético.
Tommy Beaudreau
Socio en Latham & Watkins, LLP y non-resident fellow en el Center on Global Energy Policy de la Universidad de Columbia. Previamente ocupó varias posiciones de alta responsabilidad en el Departamento del Interior de los Estados Unidos, incluyendo primer director del Bureau of Ocean Energy Management y chief of staff de la Secretaria del Interior de Estados Unidos.
