A casi 5 años de la firma de los primeros contratos petroleros en México, se ha logrado un gran avance en el diseño, implementación y mejora del marco regulatorio para que los operadores petroleros puedan realizar las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos a las que se comprometieron con estos Contratos. Sin embargo, se considera que el engranaje regulatorio es joven y aún está por llegar a su madurez. Gobierno, sociedad y empresas pueden seguir avanzando en acortar tiempos de trámites, reducir su número y profundizar sobre el papel de las instituciones involucradas en cada regulación.
Tener un marco regulatorio claro, eficaz, eficiente y moderno permite que exista certeza jurídica tanto para el Estado Mexicano como para los operadores petroleros. Las reglas del juego deben ser claras para generar la confianza necesaria que atraiga inversiones que propicien el bienestar de la sociedad.
Las dependencias que ponen las reglas del juego
Actualmente existe un complejo entramado de dependencias de la administración pública que son competentes en diferentes aspectos de la exploración y extracción de hidrocarburos, y que han emitido una serie de herramientas regulatorias que los operadores deben observar. Este entramado de organismos incluye a reguladores y entidades creadas con la reforma energética del 2013 y a diversas secretarías.
Podríamos decir que la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) es el regulador central para los operadores de los contratos petroleros, ya que tiene amplias facultades para regular las actividades de reconocimiento y exploración superficial, la exploración y extracción de hidrocarburos, el resguardo y administración de la información técnica del subsuelo, la medición de hidrocarburos, las reservas y los recursos de la Nación, entre otras. La CNH, además, administra y supervisa en materia técnica los contratos petroleros.
Por su parte, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), y como su nombre lo indica, es la encargada de regular y supervisar la seguridad industrial y operativa, las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones y el control integral de los residuos y emisiones contaminantes en toda la cadena de valor del sector de los hidrocarburos, incluyendo la exploración y extracción de estos.
La CNH y la ASEA son las que han emitido la mayor parte de las regulaciones que deben ser observadas por los operadores cuando realizan sus actividades al amparo de los contratos. Sin embargo, las secretarías relacionadas también cumplen sus funciones regulatorias en el marco de sus competencias. Esto es, la Secretaría de Energía (SENER) es competente en materia de impacto social, ocupación superficial y unificación de campos o yacimientos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) tiene una participación central en la administración y auditoría contables relativas a los términos fiscales de los contratos, a los costos, gastos e inversiones ejercidos por los operadores, así como a los procedimientos de procura de bienes y servicios.
De igual forma, podemos mencionar a la Secretaría de Economía que es competente en contenido nacional y en transferencia de tecnología. La Secretaría de Marina (SEMAR) tiene facultades para emitir, coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Contingencia para Derrames de Hidrocarburos, y es competente en materia de vertimientos en zonas marinas. La Secretaría de la Defensa Nacional es quien emite los permisos relacionados con el uso de material explosivo en la industria petrolera.
Asimismo, la construcción de ciertas instalaciones requiere de diversos permisos ante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Por su parte, la Comisión Nacional del Agua, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales es competente en materia de protección y conservación de las aguas nacionales en actividades de exploración y extracción de hidrocarburos.
En materia de Ocupación Superficial, ya mencionamos que la SENER es competente, pero también la Secretaría del Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) puede fungir como mediadora entre las empresas y los propietarios de tierras en los procesos de ocupación superficial. El Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN), órgano administrativo desconcentrado de la SHCP, es quien emite y actualiza los tabuladores sobre los valores promedio de la tierra. Además, los contratos de ocupación superficial suscritos entre los operadores y los propietarios de la tierra deben ser presentados ante el Juez de Distrito en materia civil o Tribunal Unitario Agrario competente, para ser validados.
No podemos dejar de mencionar al Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP), que es el fideicomiso público que recibe, administra y distribuye los ingresos, con excepción de los impuestos, derivados de los contratos petroleros.
El engranaje regulatorio en acción
La descripción realizada en las líneas anteriores es una versión muy resumida de las atribuciones de los principales actores (hay más actores involucrados) en el contexto regulatorio nacional para la exploración y extracción de hidrocarburos. Además, los contratos petroleros tienen un amplio clausulado que les indica a los operadores los términos y las condiciones para la ejecución de actividades.
¿Pero qué pasa cuando ponemos todas las variables en una misma ecuación, esto es, cuando ponemos a funcionar todas las regulaciones de un proyecto que deben ser observadas y cumplidas ante las diversas instituciones? Para quien se haga esta pregunta, no será difícil imaginar que los engranes de esta maquinaria regulatoria no han embonado a la perfección y mucho menos en el primer intento.
Por ejemplo, un operador requiere de uno a dos años a partir de la firma del contrato, para obtener todos los permisos que le permitan iniciar la perforación de un pozo exploratorio. Este tiempo incluye el tiempo que tarda el operador en preparar la documentación requerida y lo que tardan las diferentes autoridades para su revisión y autorización o aprobación. Por arte del operador se requiere, además, el tiempo para realizar diversos estudios técnicos y gestiones administrativas como la procura de bienes y servicios, entre otros.
Simplificación regulatoria
Cada una de las dependencias y entidades antes mencionadas han hecho un gran trabajo al emitir regulaciones en el ámbito de su competencia. Incluso, muchas de estas regulaciones han sufrido cambios derivados de las lecciones aprendidas en los primeros años de su aplicación.
Para lograr avanzar se requiere de la participación conjunta de las autoridades y de las empresas como sujetos regulados. La Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, es quien tiene la posición central respecto de la promoción de la mejora de la regulación y la simplificación de trámites.
Lo que se busca es lograr el fin común, que las empresas puedan ejecutar las actividades de los contratos de una forma eficiente, segura y confiable, y siempre en estricto apego a la normatividad aplicable, en beneficio de las comunidades en las que operan y de la población en general.
Confiamos en que, en los siguientes años, las dependencias y entidades que ponen las reglas del juego en el sector de los hidrocarburos enfoquen sus esfuerzos en mejorar y, principalmente, en simplificar las regulaciones. La madurez regulatoria requiere integrar la visión de la industria, de la sociedad y de incorporar las lecciones aprendidas. Implica mejorar de manera individual cada lineamiento o disposición, reducir el número de requerimientos, y el tiempo que toma cada uno de ellos. Asimismo, implica revisar la participación de las instancias en cada regulación y reevaluar su papel en el engranaje normativo.
