Carlos de Regules: Certeza regulatoria, gane quien gane en 2018

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El Estado Mexicano necesita brindar certeza regulatoria de largo plazo al nuevo “ecosistema” de actores del sector energético. Lo exige la seguridad de los trabajadores en las instalaciones petroleras, lo demanda la sociedad en términos de saber sus recursos naturales debidamente custodiados, y lo requiere la industria a fin de tener un marco de negocios claro, conocido y previsible.

Desafortunadamente, el arreglo institucional actual no garantiza plenamente esta confiabilidad regulatoria. De acuerdo con una extensa literatura de la Organizaicón para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), estudios de caso y ensayos sobre regulación por autores como Lodge y Hempling[1], existe un consenso muy claro: la clave para la certeza regulatoria es la independencia del regulador. Su independencia frente a los intereses del mercado y de la política, es lo que permite a los reguladores actuar bajo criterios técnicos y brindar soluciones de “piso parejo” y sin vaivenes de corto plazo.

No toda la estructura regulatoria tiene esta deficiencia. La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) tienen un nivel de independencia adecuado. Lo adquirieron en 2013 al convertirse en Órganos Reguladores Coordinados. Las decisiones en ambas Comisiones se toman de manera colegiada por 7 comisionados seleccionados por el Senado de la República y posteriormente nombrados por el Ejecutivo, en un sano balance republicano de poderes. Los mandatos de los comisionados, que sólo pueden ser removidos por falta grave, son por plazos de siete años que se traslapan entre sí y trascienden los ciclos de las administraciones federales en curso, fortaleciendo así la continuidad regulatoria y su aislamiento de los ciclos políticos.

Pero la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) fue creada sin estas fortalezas estructurales. Nació como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Sus decisiones recaen en una sola persona, el Director Ejecutivo, quien es nombrado y removido libremente por el Ejecutivo. Este conjunto de circunstancias limitan la independencia necesaria y deseable en un regulador, así como la continuidad de su modelo regulatorio.

A fin de contrarrestar esta vulnerabilidad de jure, ASEA se ha concentrado en alcanzar puntos de no retorno que fortalezcan la continuidad regulatoria de facto:

  • En poco más de dos años ha emitido prácticamente toda la regulación de los componentes del sector bajo su supervisión, cerca de 30 instrumentos normativos que están publicados con toda formalidad en el Diario Oficial de la Federación. Esto provee reglas del juego que dejan “la cancha rayada”. Se podrán cambiar, sin duda, pero no sin un proceso formal de enmienda frente a diferentes instancias oficiales como la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). La seguridad de los trabajadores petroleros y la integridad del medio ambiente han quedado tutelados por normas apegadas a las mejores prácticas internacionales.

 

  • Se han evaluado y resuelto prácticamente todas las autorizaciones (más de 20 mil)que se han presentado de los proyectos de las rondas de licitación, de ductos, terminales, y centros de expendio. Bajo el principio de no retroactividad, esto le brinda certeza no sólo a los inversionistas, sino a los proveedores nacionales y a las autoridades estatales y municipales, acerca de la viabilidad de largo plazo de los grandes proyectos de infraestructura.

 

  • Se han realizado más de 2 mil 200 inspecciones bajo un enfoque preventivo, privilegiando la identificación de brechas de riesgo y la formalización de programas para su atención integral. En el caso de las operaciones de mayor prioridad, como las instalaciones de procesamiento de gas costa afuera y las refinerías, se tienen avances de 80 por ciento y 25por ciento en los programas formales para el cierre de brechas críticas. Con ello, han quedado cubiertas las actividades de mayor riesgo con programas vinculantes para la eliminación de riesgos críticos.

 

  • Se ha aplicado una política jurídica correctiva, en vez de punitiva, con lo que se ha reducido 90 por ciento la litigiosidad histórica del sector en materia ambiental. Al mismo tiempo que se han robustecido los actos de autoridad, alcanzando más de 90 por ciento de éxito en contra de los juicios de amparo que buscan suspender o cuestionar algún acto de autoridad. Así queda asentado este nuevo enfoque de enforcement correctivo, que centra los esfuerzos de la industria y del Estado en cerrar brechas de riesgo y mejorar el desempeño, en lugar de desperdiciar recursos en litigios.

 

En conjunto, estos son avances hablan de una institución que ha pasado por un proceso acelerado de maduración: desde el diseño y puesta en marcha (2015), la estabilización de operaciones (2016) hasta alcanzar puntos de no retorno del modelo regulatorio (2017). Pero esto no es suficiente para dar la mayor certeza regulatoria.

La asignatura pendiente es el fortalecimiento institucional. Hace apenas un par de meses la OCDE presentó el estudio “Driving Performance of Mexico´s Energy Regulators”, en el que hace una serie de recomendaciones para fortalecer el Sistema Integrado de Reguladores (CNH+CRE+ASEA). Particularmente señala la necesidad de alinear el diseño institucional de ASEA al de la CRE y la CNH. Tal como lo hemos planteado en diferentes foros mis colegas reguladores —Guillermo García y Juan Carlos Zepeda— y yo: “el sistema es tan fuerte como su eslabón más débil”. En el caso de este sistema de reguladores de energía, no es ningún secreto que el eslabón más débil, en términos de diseño institucional, es la ASEA.

En este sentido, durante 2018 las prioridades estratégicas de la Agencia son tres:

  1. Formalizar el modelo regulatorio ASEA:
    1. Participar en la discusión legislativa para promover un cambio formal de la naturaleza jurídica de ASEA
    2. Documentar y formalizar los procesos, políticas y mecanismos internos de gobernanza colegiada
    3. Instrumentar el nuevo reglamento que simplifica los trámites del sector hidrocarburos

 

  1. Optimizar la operación:
    1. Completar la publicación de la siguiente etapa de regulaciones con un enfoque integral de 360 grados (contemplando todos los instrumentos secundarios y de apoyo como son guías, formatos, terceros, etc)
    2. Optimizar la ejecución de los trámites más críticos en términos de plazos, volumen y complejidad
    3. Ampliar los programas de cierre de brechas de riesgo críticas a los procesos más riesgosos de la cadena de valor (todo upstream, centros procesadores de gas, ductos, expendio)

 

  1. Ampliar capacidades
    1. Gestionar la aprobación de los montos revisados de los principales aprovechamientos derivados de trámites clave
    2. Fortalecer el liderazgo y empoderamiento de mandos medios (directores generales y directores de área)
    3. Asegurar la continuidad de la estructra organizacional eventual (cerca de 30 por ciento de la plantilla)

 

Es importante señalar que no sólo se trata de iniciativas que dependen de la concreción de un cambio legal o constitucional. Esta estrategia está pensada para consolidar el modelo regulatorio de ASEA, aún en ausencia de dichos cambios. Para que en 2019 y en los años subsecuentes, en lugar de enfrentar golpes de timón de política regulatoria, se trabaje en la mejora continua de este modelo diseñado e instrumentado en los primeros tres años de ASEA y que ha probado ser pertinente.

México no puede darse el lujo de ser un país con una política regulatoria volátil, vinculada a las tendencias políticas del momento. El Estado mexicano debe cuidar la independencia y confiabilidad de sus reguladores. Esto es cierto independientemente de quién gane las elecciones de 2018…y las de 2024 y las de 2030 y las siguientes.

 

 

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