Los órganos reguladores, como dice la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), son los “réferis de los mercados”. En cualquier momento, a cualquier persona le puede parecer molesto tener un árbitro, sin embargo, son la única fuerza que permite que un partido sea equitativo. Para lograr que un réferi sea realmente equitativo, sus decisiones no pueden estar atadas o limitadas a las decisiones que tome alguna de las partes involucradas. Más aún si una de estas partes tiene un conflicto de interés.
Con la iniciativa que se presentó la semana pasada en la Cámara de Diputados, la independencia de los órganos reguladores del sector energético para ser una fuerza que regule las actividades de todos los participantes del sector, asegure un piso parejo para la competencia, así como el uso de prácticas que protejan los intereses del Estado en el largo plazo se ve reducida.
Hoy los reguladores son órganos que cuentan con un grupo de 7 comisionados que lideran las instituciones. Esta pluralidad de ideas hace que las opiniones sean valoradas y no permite que las decisiones recaigan sólo en una sola persona. El nombramiento de los mismos comisionados es un proceso plural donde el Ejecutivo propone ternas y los miembros del Senado escogen al próximo comisionado. Esta operación se suma, además, a una independencia presupuestal y de gestión así como a mecanismos de transparencia que garantizan que el órgano regulador es imparcial.
Sin embargo, la propuesta que presentó el diputado Mario Delgado de cambios a la Ley, implica añadir, entre otras cosas, una frase al final del artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que define las capacidades de la Secretaría de Energía: “Los órganos reguladores en materia energética a que se refiere el párrafo octavo del artículo 28 constitucional estarán sectorizados en la Secretaría de Energía”.
Aún son inciertas las implicaciones de esta sectorización, pues la propuesta de Ley no abunda en el alcance ni el detalle del proceso; sin embargo, desde ahora, se prevé que la administración de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y de la Comisión Reguladora de Energía estará bajo la supervisión y aprobación de Sener. Esto puede generar una contradicción con el mandato en la Constitución de los mismos reguladores.
Como explica la OCDE, la gobernanza de los órganos reguladores es un pilar que permite que se generen inversiones, haya competencia entre participantes y se garantice una entrada pareja a los competidores. Una falta de independencia simplemente no da las señales de imparcialidad y resiliencia a los cambios políticos que se necesitan para asegurar inversiones de largo plazo.
En su texto Los Porqués y los Cómos para ser un Regulador Independiente, la OCDE divide en 6 temas, los criterios que se deben observar para asegurar una independencia de los reguladores.
- Independencia presupuestal
- Condiciones para la remoción de los titulares/directores del órgano regulador
- Nombramiento de los titulares/directores del órgano por el parlamento o el cuerpo legislativo
- Asegurar la rendición de cuentas y reporte al ejecutivo, legislativo y/o a las empresas reguladas.
- Poder para establecer tarifas o precios
- Poder para revisar o aprobar contratos en términos de las entidades reguladas o de los actores del mercado.
La OCDE también indica que, los órganos reguladores deberían tener suficiente autonomía para trabajar sin la interferencia del ejecutivo y del congreso aunque deberían estar alineados con la política de largo plazo, las metas de política pública y las prioridades sectoriales.
Como se comentó en una de las conferencias magisteriales del Foro Mundial de Regulación Energética de 2003, un regulador que no es independiente puede tener un papel más de consejero que de árbitro, lo cual promueve que el árbitro sea presa de los tiempos políticos y de negociaciones con distintas autoridades quienes podrían influir en la toma de decisiones o, incluso, retrasar cambios necesarios para generar mercados más eficientes por influencia cortoplacista o política momentánea.
Ser un órgano regulador independiente y no sectorizado tiene ventajas que señalamos a continuación a partir del texto de la OCDE (Los Porqués y los Cómos para ser un Regulador Independiente) así como los efectos que, creemos, podría tener una sectorización como la que se propone en los cambios de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
- Se alinean los intereses de los consumidores y usuarios con los intereses de los inversionistas. La independencia del gobierno protege a los reguladores de las políticas públicas partidistas de corto plazo y aseguran que un clima regulatorio estable y seguro que promueve las inversiones a largo plazo. La presencia de un árbitro imparcial asegura que en un mercado pueden convivir productores, comercializadores y vendedores al usuario final en un clima de competencia.
Los efectos de una sectorización: La ejecución de la política pública estaría en manos de una Secretaría quien sería, al mismo tiempo, juez y parte de un mercado energético. Los intereses de los consumidores y los participantes de la industria pueden no estar alineados si resulta que las decisiones del órgano regulador están supeditadas a los procedimientos de una Secretaría y a las aprobaciones internas.
- Tienen un rol claro y rinden cuentas. La vigilancia de todos los actores involucrados sobre la actuación de los reguladores previene que éstos tomen decisiones que beneficien a un jugador por encima de los demás. Esta función de vigilancia no sólo se ejerce por las empresas del sector, sino también por la sociedad civil y las entidades de gobierno. Hoy, los órganos reguladores mexicanos son reconocidos por la transparencia de sus decisiones y procedimientos, ya que las reuniones de sus órganos de gobierno son públicas al igual que los permisos que otorgan a las industrias reguladas y las motivaciones detrás de las tomas de decisiones.
Los efectos de una sectorización: La dependencia de una Secretaría puede poner en duda la definición del rol de cada regulador, de su función dentro de un sector económico y su imparcialidad ante la industria. Al ser parte del mismo órgano que elabora la política pública, sus intereses estarían alineados con la autoridad y no necesariamente con la promoción de inversiones y con los consumidores.
- Evitan coletazos regulatorios de corto plazo. Los reguladores independientes también pueden prevenir que las políticas partidistas cambien constantemente las reglas del mercado. Esto, a su vez, fomenta las inversiones de largo plazo y promueve la confianza de los inversionistas y de los consumidores de que no se están definiendo los precios de los energéticos de forma unilateral ni que la competencia está amañada.
Los efectos de una sectorización: La confianza de los inversionistas puede verse lastimada si un país no da las garantías necesarias de imparcialidad. La sectorización tiene como consecuencia que el órgano regulador se acerque más a ser una extensión del gobierno federal que a funcionar como una entidad imparcial.
- Crea cuerpos técnicos fuertes y constantes. La independencia de los reguladores permite y sustenta la creación de un grupo de especialistas técnicos que trabajan para establecer las mejores condiciones para el mercado. Una sectorización de los reguladores amenaza la creación de estos cuadros ya que puede utilizar el uso de los recursos que obtiene el regulador para fomentar la creación de nuevos puestos de trabajo, el fortalecimiento de los equipos internos y la ejecución de las obligaciones del regulador.
Los efectos de una sectorización: La formación de cuadros expertos es esencial para garantizar que un órgano regulador puede funcionar apropiadamente y que pueda cumplir sus obligaciones en tiempo y forma. Una sectorización podría prevenir la formación de estos cuadros técnicos, retrasar la cobertura de los puestos disponibles con consecuencias que van desde el retraso de los trámites, la sobresaturación de los equipos existentes hasta el incumplimiento de labores por falta de personal suficiente y/o capacitado.
Cabe destacar que la independencia de los órganos reguladores no sólo es necesaria en mercados liberalizados. También en mercados monopólicos es necesaria la presencia de un árbitro imparcial que promueva eficiencias.
